城市更新“十五五”规划深度解读

EXECUTIVE READOUT

十条核心结论

城市更新已从分散的改造行动，转为覆盖规划、项目、资金、建设、运营和治理的五年国家行动体系。地方政府的竞争重点，不再只是“有没有项目”，而是能否形成片区统筹、项目成熟、资金闭环、运营可持续的实施方案。

政策原文客观事实研究判断趋势研判暂无法确认

首次形成国家五年专项规划

客观事实规划明确2030年和2035年目标，设置10项指标、23项重点任务、7项政策措施、14项重大工程和行动，城市更新由年度部署升级为中期制度安排。[1]

项目组织从单体改造转向片区统筹

政策原文规划提出“专项规划、片区策划、项目实施方案”实施体系，并要求以城市体检发现问题、建立项目库。地方近期最重要的前期成果是片区策划和滚动项目库。

投资逻辑从增量建设转向存量提质

研究判断“十五五”仍有较大工程量，但投资对象更多是既有住房、地下管网、公共空间和存量资产。决策评价将更重视安全、民生、运营和全生命周期绩效。

安全韧性是最硬的项目主线

政策原文危旧房、地下管网、生命线工程、应急避难场所、人工智能安全和住房全生命周期管理被集中强化，是最容易形成公共投资必要性的领域。

资金不是单一渠道，必须分类装配

研究判断纯公益项目主要依赖中央和地方财政，具有专项收益的项目可研究专项债，成熟经营性资产可衔接贷款、国企投资、社会资本或基础设施REITs。不能以“综合开发”替代现金流论证。

中央资金更看重项目成熟度和示范性

客观事实中央预算内投资要求纳入国家重大建设项目库并完成相应审批；中央财政城市更新竞争性支持要求三年计划、示范片区、财力和债务风险可控。[5][6]

广东应采用两类路径而非一套模式

研究判断珠三角应突出城中村、低效用地、旧厂区、生命线和资产运营；粤东粤西粤北应优先补齐住房安全、排水防涝、供水污水、基本公共服务和历史街区保护短板。

深圳入选中央财政支持城市具有示范意义

客观事实深圳入选2026年中央财政支持实施城市更新行动城市名单，说明超大城市存量更新、机制创新和可持续运营可以形成广东省内可复制样板。[7]

咨询业务前移到“项目形成”阶段

政策原文规划明确鼓励专业技术力量提供全过程咨询。真正高价值业务不只是可研编制，而是体检评估、片区策划、项目库、资金方案、运营方案和实施评估的连续服务。

当前窗口是先做底图、清单和项目包

研究判断地方近期应完成更新对象摸排、问题清单、资金属性分类、三年项目计划和“十五五”项目储备，优先把安全类和基本公共服务类项目做到可申报深度。

阅读边界：本报告中的年度资金规模和竞争性申报安排，仅反映已公开的2026年度政策，不代表2027至2030年必然延续。未见正式文件明确支持比例、额度或下一批申报时间的，均不作确定性表述。

PART 01

规划核心内容与政策变化

核心变化不是简单增加一批建设任务，而是建立“体检发现问题、规划统筹目标、片区组织项目、多元筹措资金、持续运营维护、实施评估纠偏”的城市更新闭环。

1. 出台背景与总体目标

观察维度	政策内容	对投资决策的含义
发展阶段	政策原文我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主。	研究判断项目论证应以解决存量问题为起点，避免用新增规模替代更新必要性。
2030年目标	城市更新行动取得重要进展，城市发展方式转变取得明显成效，宜居、韧性、智慧水平明显提升。	“十五五”项目应能进入指标、工程或行动体系，并形成可考核产出。
2035年目标	现代化人民城市基本建成，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的城市发展目标取得重大进展。	重大项目应兼顾五年见效与长期运营，避免只形成一次性建设量。
基本原则	人民立场、问题导向、系统观念、因地制宜、守住底线，统筹发展和安全。	立项依据需同时回应民生需求、城市安全、资源约束和地方财力。

2. 十项主要指标

以下数值均为规划正式文本所列，括号内指标按五年累计口径。老旧小区新开工数量低于“十四五”，主要与前期已完成较大规模改造、剩余项目复杂度上升有关，不能直接理解为政策弱化。

城镇危旧房改造

2021至202525万套/间

2026至203050万套/间

新开工改造城镇老旧小区

2021至202524万个

2026至203011.5万个

老旧街区、老旧厂区改造提升

2021至2025900个

2026至20301500个

城中村改造

2021至20254100个

2026至20304000个

历史建筑修缮

2021至20251万处

2026至20301.5万处

新增和改扩建体育场地面积

2021至202512.7万公顷

2026至203012.8万公顷

城市公园绿地改造提升

2021至2025未设该指标

2026至20302万公顷

城市地下管网改造

2021至202525万公里

2026至203036.5万公里

既有应急避难场所改造提升

2021至2025未设该指标

2026至20305万个

城市房屋基础信息数字化率

2021至2025未设该指标

2030年大于95%

3. 六组重点任务与十四项重大工程行动

任务组	重点内容	对应重大工程或行动	地方项目化抓手
培育城市发展新动能	创新空间、存量产业空间提质、智能建造、消费空间和灵活用地。	智能建造创新发展工程；老旧街区、老旧厂区改造提升工程。	旧工业区连片改造、科创载体、低效用地混合利用、既有建筑绿色化改造。
营造高品质生活空间	好房子、老旧小区、完整社区、城中村、公共服务和适老适儿。	“好房子”建设改造工程；城镇老旧小区改造工程；完整社区扩面提质增效工程；物业服务质量提升行动。	社区更新项目包、危旧住房治理、嵌入式服务设施、无障碍和适老化改造。
推进绿色低碳发展	绿色建筑、节能降碳、园林绿化、污水垃圾、绿色交通。	园林绿化惠民增效工程；污水垃圾收集处理设施建设工程。	口袋公园、绿道、海绵城市、污水管网补短板、垃圾分类和建筑垃圾资源化。
增强安全韧性	危旧房、地下管网、排水防涝、生命线、应急避难和高风险场景治理。	危旧房改造工程；市政基础设施提升工程；城市基础设施生命线安全工程；城市更新项目“人工智能+安全”提升工程。	燃气排水供水供热管网、监测感知、城市内涝治理、应急空间复合利用。
保护传承城市文化	历史文化名城名镇名村、街区和历史建筑保护，活化利用和风貌管控。	历史文化名城、街区保护提升工程。	历史街区保护修缮、公共空间改善、非遗和文旅业态导入、消防和结构安全。
提升治理效能	城市体检、项目库、CIM平台、住房全生命周期管理、基层治理和公众参与。	城市信息模型平台建设工程。	城市更新数字底座、房屋档案、项目全周期管理、社区协商和运营评价。

4. 与“十四五”相关政策相比，政策发生了什么变化

判断	“十四五”及前期政策基线	“十五五”规划表达	变化含义
延续“三老一村”仍是重点	老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村是城市更新主要对象。[3]	继续安排老旧小区、街区厂区、城中村、危旧房等规模性任务。	存量空间治理仍有连续业务，但单项目改造需嵌入片区和社区功能提升。
延续补齐基础设施短板	“十四五”重点推进市政设施系统化、绿色化、智能化建设。	继续强化管网、污水垃圾、园林绿地和公共服务。	传统市政项目仍是投资基本盘，但需增加安全监测、韧性评估和运营维护。
强化安全韧性	地下管网、内涝治理已有专项部署。	危旧房规模翻倍，管网改造提升至36.5万公里，新增5万个应急避难场所和生命线工程。	安全类项目更易形成必要性和公共投资逻辑，应优先完成风险普查和实施方案。
强化片区统筹和项目库	不少地方以单个小区、道路或设施立项，项目之间统筹不足。	明确专项规划、片区策划、项目实施方案，并与城市体检、项目库联动。	前期咨询的核心成果从单个可研扩展为片区层面的空间、项目、资金和时序统筹。
新增住房和城市数字底座	数字化多为地方探索，指标体系中约束较弱。	首次设置城市房屋基础信息数字化率大于95%的指标，部署CIM平台和“人工智能+安全”。	房屋建档、风险感知、项目监管和城市生命线形成新的基础设施与数据治理业务。
新增应急避难场所量化任务	相关设施建设分散在防灾减灾和公共空间建设中。	新增改造提升5万个既有应急避难场所的五年指标。	可与公园、学校、体育场馆、社区设施复合建设，但需明确平急转换和运维责任。
强化可持续融资与存量盘活	财政资金和土地开发收益曾承担较大作用，部分项目过度依赖土地平衡。	提出财政、债券、金融、社会资本、资产证券化等多元渠道，同时严禁新增隐性债务。	资金组合空间扩大，但项目必须按公益性、收益性和成熟度分类，不能笼统承诺“多渠道融资”。
新增土地功能弹性	存量用地转型常受功能转换和手续周期制约。	提出混合利用正面清单、用途转换过渡期，符合条件的过渡期原则上不超过5年。	旧厂区和老街区活化具备更清晰工具，但仍需地方细则和国土空间规划衔接。
强化建管运一体	过去评价偏重开工、投资和建设量。	强调全生命周期、专业运营、物业服务、成本共担和实施评估。	可研阶段需提前回答谁运营、钱从哪里来、设施如何维护、公共服务如何持续。
新增专业化全过程服务	咨询服务多按规划、可研、设计等环节分散采购。	明确发挥专家智库和专业技术力量作用，提供全过程咨询。	咨询企业可围绕“体检、策划、入库、申报、实施、运营、评估”形成长期产品。

5. 本部分七条核心判断

判断1：专项规划必须落到项目库

只有目标和原则、没有空间落位和项目成熟度分级的规划，难以转化为年度投资计划。

判断2：片区策划成为承上启下文件

片区策划上接专项规划，下接单项可研，需同步解决边界、功能、项目、土地、资金和时序。

判断3：安全项目优先级最高

危旧房、燃气、排水、供水、消防、生命线和避难场所具备清晰公共性，应先于一般景观提升。

判断4：更新项目要从“建设逻辑”转为“运营逻辑”

完整社区、停车、园区、街区和公共空间若无运营主体与维护资金，建设完成后仍可能失效。

判断5：资金适配决定项目边界

中央资金、专项债、贷款和社会资本的支持条件不同，应在方案早期拆分公益性与经营性内容。

判断6：数字化不是单独建平台

房屋档案、管网数据、风险监测和项目管理要有数据标准、更新机制与部门协同，避免重复建设。

判断7：广东要把区域差异写进省市规划

珠三角侧重高密度存量优化和运营，粤东粤西粤北侧重安全与基本公共服务，评价指标不宜完全相同。

PART 02

重点任务与重大项目机会

以下18个方向采用政府投资项目和重大项目谋划的表达方式。项目是否最终立项，仍需以城市体检、群众需求、国土空间规划、财力承受能力和专项评估为依据。

筛选项目： 显示18项

01城市重点片区综合更新示范项目以片区策划统筹住房、设施、公共空间、产业和运营优先谋划

主要建设内容选取连片老旧区域，实施危旧住房、老旧小区、街区环境、市政管网、公共服务、慢行系统和存量空间活化，形成可持续更新单元。

实施主体市、区政府统筹，住建部门牵头，平台公司或项目法人实施，街道和产权主体参与。

适用地区具备集中连片存量问题的地级市和县级市，珠三角核心区、老城区优先。

前期工作要求城市体检、片区策划、国土空间与控规衔接、项目清单、征迁和产权摸排、资金平衡方案、三年实施计划。

实施难点多产权协调、跨部门统筹、公益与经营内容边界、滚动实施时序、避免新增隐性债务。

可能资金与咨询切口中央财政示范、中央预算内投资、专项债、地方财政和国企投资分类组合；咨询企业可承担片区策划、项目库、资金装配和全过程统筹。

02城镇老旧小区综合改造及完整社区建设项目从基础类改造升级为设施、服务和治理一体化重点指标

主要建设内容改造供水、排水、燃气、电力通信、消防、道路和停车，补充养老托育、助餐、文体、无障碍、充换电、快递等社区服务设施，完善物业和长效管理。

实施主体区县政府、街道、住房城乡建设部门，专业运营主体、专营单位和业主共同参与。

适用地区2000年底前建成且改造需求集中的小区，以及服务设施短缺的既有社区。

前期工作要求居民意愿调查、产权和违建核查、设施检测、改造方案、投资分担方案、管线单位协议、运营维护机制。

实施难点居民诉求差异、加装电梯和停车矛盾、专营设施出资边界、改造后物业接管。

可能资金与咨询切口中央预算内投资、中央财政、地方财政、居民和专营单位合理共担；咨询切口为社区体检、项目包策划、可研、群众参与和运营机制设计。

03城镇危旧住房安全治理与综合改造项目围绕C、D级危险住房和老旧预制板房分类施策安全底线

主要建设内容开展房屋安全鉴定，对危旧住房采取维修加固、原址重建、成套改造、功能改善和必要安置，同步完善消防、给排水和公共空间。

实施主体区县政府统筹，住建部门、产权单位、国有住房管理单位和居民依法实施。

适用地区老城区、资源型城市老旧住区、国有企事业单位非成套住房集中区。

前期工作要求房屋排查建档、专业鉴定、产权核实、分类处置方案、安置方案、社会稳定风险评估、资金筹措。

实施难点产权复杂、居民支付能力有限、临时安置、原址重建规划条件和历史遗留手续。

可能资金与咨询切口中央预算内投资、住房保障相关中央财政资金、地方财政和产权主体投入；咨询切口为安全评估、实施模式比较、可研和安置资金测算。

04城中村安全韧性与公共服务提升项目聚焦消防、内涝、住房安全和公共服务短板珠三角重点

主要建设内容改造消防通道、给排水、燃气、电力通信和公共空间，治理危房与内涝点，补充教育、医疗、养老托育和文体设施，依法推进安置住房及配套。

实施主体市区政府统筹，属地镇街、村集体、城市更新平台和专营单位协同。

适用地区广州、深圳、佛山、东莞等人口密集、产业和居住混合的珠三角城市。

前期工作要求人口和住房调查、土地及产权摸排、消防和防涝评估、公共服务测算、改造方式论证、征拆安置和债务风险评估。

实施难点土地与集体经济利益协调、安置周期、租赁人口保障、开发强度和公共利益平衡。

可能资金与咨询切口符合条件的专项债、政策性金融、地方财政、国企投资和集体资金；咨询切口为实施方案、征拆测算、财务平衡和社会稳定风险分析。

05完整社区公共服务设施补短板项目建设步行可达、复合利用的社区服务网络

主要建设内容利用闲置房屋、底层空间和公共用房，建设养老托育、助餐、健康、文化、体育、就业、便民商业和社区服务设施，完善15分钟生活圈。

实施主体区县政府、街道、社区、国有平台、专业服务机构。

适用地区老龄化明显、公共服务缺口大、社区空间可盘活的城区和县城。

前期工作要求社区需求评估、设施普查、服务半径分析、存量空间权属和安全评估、运营主体遴选、收费与补贴机制。

实施难点低收益公共服务持续运营、复合空间消防和规范要求、部门资源整合。

可能资金与咨询切口中央和地方财政、国有企业、社会资本分类投入；咨询切口为需求测算、设施布局、运营方案和绩效评价。

06老旧工业区和低效产业空间更新项目推动安全、节能、空间和产业功能同步提升

主要建设内容整治老旧厂房和园区基础设施，实施结构安全、消防、节能、数字化和公共配套改造，引入研发、中试、生产性服务业和先进制造功能。

实施主体园区管委会、产业平台、国有企业、村集体和市场主体。

适用地区珠三角村镇工业集聚区、老工业城市、低效园区和沿交通廊道存量产业片区。

前期工作要求产业定位、企业和产权摸排、土壤环境调查、结构消防评估、用地功能论证、招商和租金测算。

实施难点不停产改造、企业腾挪、土地收益分配、产业导入真实性、避免房地产化。

可能资金与咨询切口国企投资、政策性和商业贷款、社会资本，成熟资产可研究REITs；咨询切口为产业策划、更新模式、财务测算和招商运营。

07历史文化街区保护修缮与活化利用项目以真实性保护为前提改善安全、环境和公共服务

主要建设内容修缮历史建筑和传统风貌建筑，整治消防、管线和环境，改善公共空间和公共服务，导入与文化价值相适配的展示、非遗、文旅和社区业态。

实施主体市县政府、名城保护管理机构、国有文旅平台、产权人和社区。

适用地区广州、潮州、汕头、梅州、江门、肇庆等历史文化资源集中城市和县镇。

前期工作要求保护规划、价值评估、测绘建档、产权和居民调查、修缮方案审批、消防专项论证、运营和游客承载评估。

实施难点保护与使用平衡、产权碎片化、消防规范适配、商业化过度和原住民利益保障。

可能资金与咨询切口中央和地方财政、国企投入、社会资本参与运营；咨询切口为保护更新策划、项目包、可研、运营和绩效评估。

08城市排水防涝能力提升项目以流域和排水分区统筹源头、管网、泵站和调蓄广东刚需

主要建设内容改造雨水管渠、泵站和闸门，建设调蓄设施和行泄通道，整治易涝点，实施源头海绵化改造，配置监测预警和应急调度系统。

实施主体市县政府、住建或水务部门、排水公司和城市运营平台。

适用地区珠三角高密度城区、沿海台风暴雨区、粤东粤西城市和山区河谷型城镇。

前期工作要求排水分区评估、管网检测、内涝模型、用地和征迁、环境评价、地下管线协调、投资估算和分期方案。

实施难点系统边界大、地下空间冲突、施工扰民、跨流域跨部门协同、极端气候标准选择。

可能资金与咨询切口中央预算内投资、超长期特别国债、符合条件的专项债、地方财政；咨询切口为系统评估、项目分包、可研、资金申请和绩效指标。

09城市地下管网更新改造项目对燃气、供水、排水、污水等老化管网分类改造国家工程

主要建设内容开展管网普查检测，更新材质落后、超期服役、事故频发的管线及附属设施，改造混错接和空白区，完善综合管廊和数字化台账。

实施主体市县政府统筹，燃气、供水、排水、污水等专营单位或项目法人实施。

适用地区所有设市城市和县城，优先选择事故风险高、漏损高、内涝和污水溢流问题突出的区域。

前期工作要求管网检测和风险分级、产权界定、管线综合、交通疏解、环评和施工许可、投资及收费影响分析。

实施难点底数不清、道路反复开挖、产权单位协同、公益与经营责任划分、施工安全。

可能资金与咨询切口中央预算内投资、超长期特别国债、专项债、专营单位和政策性金融；咨询切口为普查评估、专项规划、项目库、可研和资金申请。

10城市基础设施生命线安全工程构建风险感知、预警、处置和闭环管理体系安全底座

主要建设内容在燃气、桥梁、供水、排水、综合管廊等关键节点部署监测设备，建设风险分析和应急处置平台，打通行业数据和事件闭环。

实施主体城市政府、住建部门、应急管理部门、专营单位和城市运行管理服务平台。

适用地区超大特大城市、老旧设施集中城市、地质灾害和台风暴雨风险地区。

前期工作要求风险评估、监测场景清单、数据标准、网络安全与等保、存量平台整合、运营维护和应急联动机制。

实施难点重平台轻应用、数据孤岛、设备运维、误报漏报、跨部门权责和信息安全。

可能资金与咨询切口中央预算内投资、地方财政、专营单位和国企投资；咨询切口为顶层设计、场景清单、可研、数据治理和运营评价。

11城市供水管网漏损治理与水质提升项目统筹水厂、管网、二次供水和计量分区

主要建设内容改造老旧供水管网和二次供水设施，建设分区计量和漏损控制系统，完善水质监测、应急水源和调度能力。

实施主体市县水务部门、供水企业和国有平台。

适用地区漏损率高、管材老化、二次供水管理薄弱的城市和县城。

前期工作要求漏损评估、管网检测、供需预测、水价和承受能力分析、施工组织、资产权属和移交方案。

实施难点改造收益量化、水价调整约束、老旧小区入户协调、管网资料缺失。

可能资金与咨询切口中央资金、专项债、政策性金融、供水企业投资；咨询切口为漏损效益测算、可研、专项债收益分析和运营绩效。

12污水垃圾收集处理设施补短板项目提升收集覆盖、处理能力和资源化水平

主要建设内容新建和改造污水收集管网、泵站和处理设施，完善垃圾分类收运、转运、厨余处理和建筑垃圾资源化设施，整治溢流和渗滤液风险。

实施主体市县政府、城管和水务部门、环境企业、国有平台。

适用地区管网覆盖不足、厂网不匹配、垃圾分类能力不足的县城和城市新区存量片区。

前期工作要求污染源和设施能力调查、厂网一体化方案、用地环评、特许经营评估、处理费和财政补贴测算。

实施难点收集量不稳定、邻避效应、运营费用刚性、收费覆盖不足和跨区域设施协同。

可能资金与咨询切口中央资金、专项债、政策性金融、国企和社会资本；咨询切口为厂网一体化可研、特许经营论证、财务和绩效评价。

13城市公园绿地提质与绿道连通项目将生态空间、公共服务和防灾功能复合建设

主要建设内容改造老旧公园，建设口袋公园、社区绿地和连续绿道，完善无障碍、文体、儿童友好、海绵和应急避难设施。

实施主体市县园林绿化、住建、自然资源部门和公园运营主体。

适用地区公园服务半径不足、滨水空间割裂、老旧公园设施落后的城区。

前期工作要求公园绿地普查、服务半径分析、生态和防洪评估、用地权属、运营维护预算、公众需求调查。

实施难点重景观轻功能、建设标准过高、后续养护资金不足、滨水岸线多部门管理。

可能资金与咨询切口地方财政、符合条件的中央资金、国企和社会捐建；咨询切口为专项规划、项目策划、可研和全生命周期成本测算。

14城市公共体育场地改造提升项目盘活桥下、屋顶、边角地和既有公共设施

主要建设内容改扩建公共体育场馆、社区健身场地、球场和健身步道，推动学校和机关设施错时开放，完善照明、无障碍、安全和智慧管理。

实施主体体育、教育、住建部门，区县政府、国有场馆公司和专业运营机构。

适用地区人口密集、体育设施供给不足但存量空间可复合利用的地区。

前期工作要求设施供需评估、结构和消防鉴定、开放时段和安全责任、运营收入和公益服务测算。

实施难点噪声扰民、公益开放与经营平衡、校园安全、低效时段运营。

可能资金与咨询切口中央和地方财政、国企、社会资本；咨询切口为设施布局、运营方案、特许经营评估和绩效评价。

15既有应急避难场所改造提升项目完善平急转换、物资保障和应急运行条件新增指标

主要建设内容对公园、学校、体育场馆等既有避难场所实施供水供电、应急厕所、通信、物资储备、标识、无障碍和指挥设施改造，建立平急转换机制。

实施主体应急管理、住建、教育、体育、园林部门及场所管理单位。

适用地区台风、洪涝、地震、地质灾害风险较高和人口密集城市。

前期工作要求灾害情景和人口疏散分析、服务半径、容量核算、设施检测、权责和启用预案、演练计划。

实施难点多部门共建共管、日常维护、物资轮换、极端情况下的可用性验证。

可能资金与咨询切口中央和地方财政、国有单位投入；咨询切口为专项规划、风险评估、可研、平急转换方案和演练评估。

16老城区停车及充换电设施综合提升项目以需求管理和存量空间复合利用缓解停车矛盾

主要建设内容利用公共建筑、边角地和地下空间建设停车设施，改造既有停车场和充换电设施，建设预约、错时共享和分区定价系统，同步改善步行环境。

实施主体区县政府、交通和住建部门、国有停车平台、社会运营企业。

适用地区停车供需缺口明确、土地资源紧张、具备付费基础的老城区和交通枢纽片区。

前期工作要求停车普查、需求和价格弹性分析、用地与结构论证、交通影响评价、收益测算和运营方案。

实施难点需求高估、收费政策、建设成本高、地下空间风险、经营收益与公共目标冲突。

可能资金与咨询切口专项债、政策性金融、国企、社会资本和新机制PPP；咨询切口为需求预测、收益平衡、实施模式和特许经营方案。

17城市房屋基础信息与CIM平台建设项目建立房屋、设施和更新项目统一数字底座新增指标

主要建设内容开展房屋调查建档，整合建筑、产权、用途、安全、改造和运维数据，完善CIM平台、城市体检、项目库和住房全生命周期管理应用。

实施主体市县政府、住建和自然资源部门、大数据管理机构、国有数字平台。

适用地区房屋底数不清、平台分散、项目管理和安全监管数字化薄弱的城市。

前期工作要求数据资源目录、存量系统评估、标准和共享机制、网络安全、建档工作量、持续更新责任和应用场景设计。

实施难点历史数据质量、跨部门共享、重复建设、长期更新经费和个人信息保护。

可能资金与咨询切口地方财政、中央相关资金、国企投资；咨询切口为顶层设计、数据治理、可研、标准体系和实施绩效评估。

18城市更新项目“人工智能+安全”提升项目覆盖施工安全、结构风险和城市运行高风险场景

主要建设内容在危旧房改造、深基坑、地下管线、有限空间和高层建筑等场景部署智能感知、风险识别、预警和闭环处置应用，建设模型和数据治理体系。

实施主体住建部门、项目法人、施工和监理单位、城市运行平台、科技企业。

适用地区更新项目密集、施工风险高、已有数字底座的城市和重点片区。

前期工作要求高风险场景清单、算法适用性评估、数据治理、设备和平台复用、责任边界、网络安全和效果指标。

实施难点场景与算法脱节、误报、数据偏差、重复采购、模型责任和持续运维。

可能资金与咨询切口地方财政、国企和项目建设资金；咨询切口为应用场景策划、可研、招标需求、数据治理和效果评估。

PART 03

资金渠道与申报机会

建议先按“纯公益、具有专项收益、准经营、成熟经营资产”四类拆分项目，再匹配资金。任何资金方案都不能替代投资必要性、建设条件、债务风险和全生命周期绩效论证。

2026年度已明确的两项规模性安排：中央预算内投资城市更新专项安排970亿元，重点支持老旧小区和危旧房等；超长期特别国债“两重”建设安排1600亿元支持城镇地下管网建设改造。两者属于2026年度公开安排，后续年度额度和范围需以当年正式通知为准。[2][16]

A中央预算内投资适合安全韧性、基本民生和重大公共基础设施明确依据

可能支持的项目类型规划明确中央预算内投资对符合条件的城市更新项目予以支持。结合2026年安排，重点关注老旧小区、危旧房、地下管网和安全韧性设施。

申报条件纳入国家重大建设项目库，符合专项投向，项目单位和建设内容明确，前期审批、资金来源和开工条件基本落实。

收益与资金平衡以公共效益和绩效目标为主，不以项目自身收益为必要条件；仍需落实地方配套和缺口资金，防止形成新的政府隐性债务。

成熟度要求中央项目通常需完成可研或初步设计等审批，地方项目需按专项管理办法报送资金申请报告并具备相应建设条件。[5]

可引用政策表述规划明确“中央预算内投资对符合条件的城市更新项目予以支持”，并要求加强项目储备和前期工作。

政策原文有明确支持原则和项目管理要求。

暂无法确认2027至2030年度具体额度、申报批次和细分投向尚需等待年度通知。

B超长期特别国债2026年重点用于城镇地下管网建设改造年度明确

可能支持的项目类型2026年公开安排重点支持燃气、排水、供水、供热等城镇地下管网建设改造，以及符合“两重”建设要求的系统性安全项目。

申报条件符合当年度“两重”建设投向，问题和风险底数清楚，建设方案系统完整，地方责任和配套资金明确，项目可形成实物工作量。

收益与资金平衡以国家重大战略和重点领域安全能力建设为主。专营设施涉及收费的，应说明经营收入、企业投入和财政支持边界。

成熟度要求建议完成管网普查、风险分级、专项规划或实施方案、可研和必要审批，明确分年度投资和绩效目标。

可引用政策表述2026年国家公开安排1600亿元超长期特别国债资金，用于城镇地下管网建设改造。[16]

客观事实2026年度支持方向和资金规模已有官方发布。

趋势研判安全韧性仍是“十五五”高优先级，但后续年度是否延续同等额度无法确认。

C地方政府专项债券适合有一定专项收益的公益性城市更新项目明确依据

可能支持的项目类型可研究用于有一定收益的管网、污水垃圾、停车、园区配套、城中村和老旧片区公共基础设施。城市更新已纳入专项债可用作项目资本金的领域。

申报条件项目属于公益性且有一定收益，不在负面清单内；依法合规完成审批，收入来源真实，纳入项目库并落实“一案两书”等材料。

收益与资金平衡项目全生命周期专项收入需覆盖专项债本息，收入依据、价格、使用率和运营成本应可核验。土地升值、未来财政收入和不确定招商收入不宜作为主要平衡来源。

成熟度要求项目可研、用地、规划、环评等手续达到发行要求，建设时序与债券发行匹配，避免资金到位后长期闲置。

可引用政策表述专项债投向实行负面清单管理，城市更新项目可按规定用作项目资本金；省级专项债用于资本金的规模上限按现行政策管理。[8]

政策原文支持领域和资本金政策明确。

研究判断老旧小区、危旧房等纯公益内容若无可靠专项收入，不应为了使用专项债而包装经营收益。

D政策性金融和银行贷款适合有还款来源、建设运营主体清晰的项目条件适用

可能支持的项目类型市政专营设施、园区更新、停车、公共服务运营载体、城中村配套和设备更新。2026年设备更新贷款贴息政策已将建筑和市政领域设备纳入支持范围。[10]

申报条件借款主体合格、资本金落实、还款来源稳定、审批手续完备、项目现金流和担保增信安排符合金融机构要求。

收益与资金平衡以企业经营收入、使用者付费或合法政府付费为还款来源。不得由政府违法违规承诺兜底，不得新增隐性债务。

成熟度要求通常需完成可研和主要审批，明确项目法人、资本金、授信结构、建设期利息和压力测试。

可引用政策表述规划提出金融机构按照市场化、法治化原则，在业务范围内加大对城市更新项目的金融支持，支持银团贷款、项目投资等方式。

政策原文金融支持原则明确。

趋势研判政策性金融并不等于低门槛财政资金，具体授信取决于项目和借款主体，无法预先承诺贷款额度或利率。

E地方财政资金承担纯公益内容、前期工作和配套资金基础渠道

可能支持的项目类型城市体检、专项规划和前期工作，危旧房、公共空间、社区服务、历史保护、应急设施等纯公益内容，以及中央资金配套。

安排条件纳入地方“十五五”规划、年度政府投资计划和预算，完成财政承受能力评估与绩效目标设置。

收益与资金平衡以公共服务和社会效益为主，需明确建设、运营、维护的持续财政责任，避免只安排建设资金。

成熟度要求项目建议书、可研、概算及必要审批符合政府投资管理要求，资金来源和年度预算可落实。

可引用政策表述规划明确地方各级政府要统筹相关资金支持城市更新，并落实属地责任。

政策原文地方财政责任明确。

研究判断地方财政宜优先投入安全底线、基本公共服务和项目前期，经营性内容由市场主体承担。

F国有企业投资适合专业运营、资产盘活和城市综合服务市场化判断

可能支持的项目类型供水燃气污水、园区和街区运营、停车、文体设施、保障性租赁住房、数字平台和存量资产改造。

投资条件符合企业主责主业和投资管理制度，资产权属清晰，收益机制和政府责任边界明确，重大投资履行决策程序。

收益与资金平衡应以企业可持续经营为基础，建立资本金、贷款和运营收入闭环。公益性任务需依法落实政府购买服务、补贴或资本金，不得要求国企无偿兜底。

成熟度要求完成投资可研、资产评估、法律和财务尽调、运营方案、收益压力测试和国资决策。

可引用政策表述规划支持专业运营主体参与，鼓励盘活存量资产，并提出通过企业债券、中期票据、资产证券化和基础设施REITs等方式拓宽渠道。

政策原文资产盘活和专业运营方向明确。

研究判断“国企实施”不等于“财政责任消失”，应在可研和投资决策中穿透识别真实偿债来源。

G社会资本、PPP和REITs适合使用者付费和成熟经营资产，不适合纯公益项目硬套分类适用

可能支持的项目类型停车、污水垃圾、水气热、体育设施、产业园区、智慧城市等使用者付费项目；成熟基础设施资产可研究REITs或资产证券化。

参与条件新机制PPP原则上聚焦使用者付费，项目具备稳定运营收入，依法完成特许经营方案论证和竞争性选择；REITs要求权属清晰、运营成熟、现金流稳定。[9][11]

收益与资金平衡主要依靠使用者付费和资产运营，不得通过保底收益、回购本金等方式变相增加政府债务。公益性补贴需合规、透明并纳入预算。

成熟度要求项目边界、收费机制、特许经营期限、风险分配、绩效考核和退出机制清晰；REITs通常是盘活阶段工具，不是非经营性项目建设资金。

可引用政策表述规划提出规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民间资本参与城市更新，并支持符合条件的存量资产发行基础设施REITs等产品。

政策原文社会资本和资产证券化方向明确。

研究判断真正适合社会资本的项目数量取决于可收费场景和经营效率，不能把未来土地收益作为替代。

资金申报的五项共性门槛

项目合规：符合国家专项规划、地方国土空间规划、政府投资和行业管理要求。
前期成熟：项目法人、用地、规划、环评、可研、概算、施工条件等与申报时点匹配。
资金闭环：资本金、中央资金、专项债、贷款和地方配套边界清楚，未形成重复申报和违规拼盘。
绩效可量化：风险消除、服务人口、改造规模、运营效率和群众满意度等可监测、可评价。
债务风险可控：收益预测有依据，政府责任依法合规，不新增隐性债务，不以国企垫资替代财政安排。

PART 04

对广东及地市、区县的启示

广东既有超大城市高密度更新，也有县城基础设施补短板。省级应建立统一规则和项目调度体系，地市和区县则应根据人口、产业、财力和风险底数选择不同项目组合。

广东已形成的工作基础：广东2026年计划新开工改造城镇老旧小区600个，建设改造城市地下管网管廊9000公里；深圳入选2026年中央财政支持实施城市更新行动城市名单。广东住建部门此前已组织项目谋划培训，提出“财、债、贷”协同和近三年项目库建设。[12][13]

广东省级承接方向

编制省级城市更新“十五五”专项规划或实施方案，建立省、市、县三级目标和项目库衔接机制。
统一城市体检、危旧房、地下管网、生命线、CIM和房屋数字化的底数标准与数据接口。
按中央预算、超长期特别国债、专项债、中央财政示范、政策金融建立资金投向矩阵，滚动开展成熟度审查。
完善存量用地混合利用、用途转换过渡期、历史遗留手续、国有资产盘活和专业运营细则。
对珠三角与粤东粤西粤北实行差异化评价，避免用投资规模单一考核。

珠三角

优先方向：城中村、旧工业区、低效用地、危旧房和高层建筑消防。
系统方向：地下管网、排水防涝、生命线、CIM和人工智能安全。
运营方向：街区、园区、停车、文体和保障性租赁住房资产运营。
适宜模式：连片更新、站城街区一体、国企实施、社会资本运营、成熟资产盘活。

粤东与粤西

优先方向：排水防涝、供水污水、燃气安全、危旧住房和老旧小区。
特色方向：历史街区、骑楼和侨乡建筑保护，滨海公共空间和韧性提升。
实施原则：小切口、成片区、分阶段，避免大拆大建和高负债综合开发。
资金重点：争取中央资金，地方财政集中保障配套和后续运维。

粤北山区

优先方向：县城危旧房、供水漏损、污水管网、山洪内涝、应急避难和消防。
特色方向：历史文化名镇名村、老工业和矿区生活区更新。
实施原则：以公共安全和基本服务为主，严控低利用率大体量设施。
运营重点：同步测算小城市设施运行成本，优先采用区域化、专业化运营。

建议纳入广东各级“十五五”规划的五类项目包

项目包	建议组成	优先地区	近期需完成
住房安全与社区提升包	危旧房、老旧小区、完整社区、消防、适老化和物业提升。	全省老城区和县城	房屋建档、安全鉴定、居民意愿和三年项目计划。
地下管网与韧性城市包	燃气、供水、排水、污水、内涝、生命线和应急避难。	珠三角高密度城区、沿海和山区风险城市	管网普查、风险分级、排水模型、可研和分年度投资。
城中村与低效产业空间包	城中村公共安全、旧工业区、产业载体、公共服务和交通改善。	广州、深圳、佛山、东莞及珠三角制造业城市	产权土地、人口企业、产业导入、征拆安置和资金平衡。
历史文化与消费场景包	历史街区和建筑修缮、消防管线、公共空间、非遗文旅和社区业态。	广州、潮州、汕头、梅州、江门、肇庆等	保护规划、测绘建档、产权调查、运营主体和承载评估。
数字底座与安全治理包	房屋基础信息、CIM、城市体检、项目库、人工智能安全和运行平台。	地级以上城市，条件成熟县市先行	数据目录、平台整合评估、场景清单、标准和持续更新机制。

适合形成示范区或试点的领域

超大城市可持续更新示范

以深圳中央财政支持城市为抓手，形成片区统筹、资产盘活、社会参与和全过程绩效样板。

城中村安全韧性示范区

在广州、佛山、东莞选择人口密集片区，集成消防、排水、住房、公共服务和数字治理。

村镇工业集聚区更新试点

以产业升级和安全治理为前提，探索混合用地、过渡期政策和多产权合作机制。

岭南历史街区活化示范

建立真实性保护、居民改善、消防适配和专业运营一体化模式。

沿海城市排水防涝示范

针对台风暴雨和潮位顶托，统筹流域、排水分区、泵闸调蓄和数字调度。

县城小切口更新示范

围绕危旧房、供水污水、老旧社区和公共空间形成投资适中、见效明确、运维可承受的项目包。

广东资金绩效提醒：财政部公开的2025年中央财政支持城市更新行动绩效评价结果中，广州为B、东莞为C。研究判断地方不能只重视“争取入选”，还需提前建立资金管理、工程进度、项目调整、绩效监测和审计整改机制。[14]

PART 05

工程咨询企业的业务机会

建议把城市更新业务组织为“规划统筹、项目形成、资金落地、建设实施、运营评估”五段产品链。近期最容易切入的不是单纯争取某类资金，而是帮助客户把问题清单转成可审批、可融资、可实施的项目库。

01城市更新“十五五”专项规划编制从目标任务、空间策略到项目库和实施机制

目标客户省、市、县住建部门，发展改革部门和城市更新主管机构。

现实痛点规划与国土空间、专项资金、年度投资计划脱节，项目清单成熟度不一。

服务内容现状评估、指标测算、空间分区、任务体系、项目库、资金矩阵、实施机制和风险控制。

成果形式规划文本、图集、指标表、项目库、资金投向表和年度行动计划。

近期切入方式以“国家规划对标检查+现有项目库体检”形成快速诊断，提出规划编制和项目补强清单。

02城市体检与重点片区策划建立问题、资源、项目、资金和时序的片区底图

目标客户地市、区县政府，住建部门、街道和城市更新平台。

现实痛点问题分散、部门数据不一致、缺少可以统筹单项工程的实施单元。

服务内容体检评估、片区边界、更新目标、空间和功能方案、项目拆分、资金属性、实施时序和主体安排。

成果形式体检报告、片区策划方案、项目清单、投资估算、实施路线图。

近期切入方式选择1至2个风险突出、资源可盘活的片区开展试点，先形成可展示的项目包。

03重大项目谋划与项目库建设建立分级分类、滚动更新和资金匹配机制

目标客户发展改革、财政、住建部门和国有平台。

现实痛点项目名称空泛、建设内容不清、重复打包、成熟度不足、申报时临时拼项目。

服务内容项目筛选、名称规范、建设边界、投资测算、成熟度评价、资金标签、绩效指标和动态调度。

成果形式项目谋划报告、项目卡片、储备库、成熟度台账和三年滚动计划。

近期切入方式围绕危旧房、地下管网、完整社区、历史街区等建立专题项目库并做申报差距分析。

04项目建议书与可行性研究把片区策划转化为可审批、可建设的单项工程

目标客户政府投资主管部门、项目法人、国有企业和专营单位。

现实痛点必要性与政策堆砌、建设规模依据不足、运营和资金方案后置。

服务内容需求预测、技术方案、建设规模、投资估算、资金来源、运营维护、绩效和风险论证。

成果形式项目建议书、可行性研究报告、投资估算、绩效目标表及专题附件。

近期切入方式优先承接已纳入项目库、计划申报中央资金且前期深度不足的项目。

05投融资模式设计按公益性和经营性拆分资金责任

目标客户地方政府、财政部门、城市更新平台和项目公司。

现实痛点把综合开发当作平衡方案，政府、国企和社会资本责任不清，忽视运营现金流。

服务内容项目属性分类、资金结构、资本金、债务融资、资产盘活、风险分配和合规审查。

成果形式投融资方案、财务模型、交易结构、风险清单和实施条件。

近期切入方式对现有更新项目开展“资金可得性+债务合规+现金流”三项压力测试。

06中央预算内投资与中央财政申报从投向核验、项目补强到申报答辩

目标客户发展改革、财政、住建部门和项目单位。

现实痛点政策窗口短、项目库与投向不匹配、前期手续和绩效指标不完整。

服务内容政策匹配、项目筛选、资金申请报告、三年计划、示范片区方案、绩效目标、答辩和补正。

成果形式申报方案、资金申请报告、实施方案、绩效材料、答辩文本和证据清单。

近期切入方式不等待下一批通知，先按已公开规则做模拟申报和成熟度差距清单。

07专项债与超长期特别国债项目策划严格区分债券收益逻辑和国家安全投资逻辑

目标客户发展改革、财政、住建部门，区县政府和项目法人。

现实痛点专项债收益虚高、项目边界混乱，超长期国债项目系统性和成熟度不足。

服务内容投向判断、项目拆分、收益测算、资金平衡、风险普查、可研补强和申报材料。

成果形式专项债实施方案、财务评价、法律和财务顾问材料；超长期国债项目清单和申请材料。

近期切入方式对地下管网、排水防涝、停车和污水垃圾项目分别建立标准化测算模板。

08项目资金平衡与财政承受分析穿透识别真实收入、成本和政府责任

目标客户财政部门、国资监管机构、国有平台和金融机构。

现实痛点收入预测缺少依据、建设期和运营期脱节、国企承担隐性政策性负担。

服务内容全生命周期现金流、财政责任、债务本息、敏感性、压力测试、成本分担和风险分配。

成果形式财务模型、资金平衡报告、财政承受分析、风险评估和优化建议。

近期切入方式从已计划发行专项债或申请贷款的项目入手，复核收入依据和偿债安全边界。

09项目运营方案与专业运营导入在建设前锁定服务、收费、维护和绩效机制

目标客户街区、园区、停车、文体、社区服务和市政设施项目法人。

现实痛点重建设轻运营，设施建成后利用率低，运营补贴和责任不清。

服务内容业务模式、服务标准、客群和需求、收入成本、组织架构、数字运营、绩效和退出机制。

成果形式运营策划、商业计划、服务标准、绩效指标、招商或运营采购文件。

近期切入方式将运营方案作为片区策划和可研必备章节，提前邀请潜在运营方开展市场测试。

10全过程工程咨询贯通策划、可研、设计、造价、招采、施工和运营准备

目标客户城市更新平台、市政公用企业、区县政府和大型片区项目法人。

现实痛点项目多、接口多、地下条件复杂、设计变更和投资超概风险高。

服务内容统筹管理、可研和设计管理、造价控制、报批报建、招采、进度质量安全、资金绩效和运营移交。

成果形式全过程管理方案、阶段成果审查、投资控制台账、风险台账和移交方案。

近期切入方式围绕地下管网、历史街区和综合更新片区，提出“总咨询师+专业联合体”服务方案。

11规划实施评估与资金绩效评价从开工投资转向结果、运营和群众获得感

目标客户住建、发展改革、财政部门和审计、绩效管理机构。

现实痛点指标分散、项目调整缺少依据、资金执行和实物工作量不同步、运营效果难评价。

服务内容指标体系、年度监测、中期评估、项目抽查、资金绩效、群众满意度和整改闭环。

成果形式监测报告、中期评估、绩效评价、问题清单、整改方案和项目库调整建议。

近期切入方式对已获中央资金和专项债项目开展实施前基线评价，建立全过程证据台账。

ACTION LIST

地方政府近期可开展的十项工作

以下工作不依赖下一轮资金通知，可以立即启动，并直接提高“十五五”规划和项目申报质量。

完成政策对标和任务分解逐项对应10项指标、23项任务、14项工程和7项政策措施，形成地方承接清单。
建立更新对象和风险底图统一房屋、社区、管网、内涝、历史文化、低效用地和公共服务数据口径。
划定重点更新片区以问题集中、群众需求明确、资源可统筹为标准，形成片区边界和优先级。
编制三年滚动项目计划区分2026至2028年可开工、需补手续和长期储备项目，落实责任单位与节点。
建立项目成熟度分级库按谋划、论证、审批、待开工、在建五个阶段管理，避免申报时临时拼接。
开展资金属性分类将项目拆分为纯公益、有专项收益、准经营和经营性资产，分别匹配资金渠道。
优先补齐安全项目手续对危旧房、燃气、排水防涝、供水污水、生命线和应急场所完成检测、可研和审批。
建立部门和专营单位协同机制明确发展改革、财政、住建、自然资源、应急、国资及水气电信等单位责任。
提前设计运营和维护方案确定设施接管主体、服务标准、收费补贴、资产权属和长期维护资金。
建立绩效和审计证据台账从申报起留存政策依据、审批、合同、资金、工程量、绩效和群众反馈，形成整改闭环。

MASTER MATRIX

重点任务、项目方向、资金渠道、咨询服务对应表

资金栏为优先研究方向，不代表项目天然符合该资金条件。最终适配需依据年度投向、项目收益、前期成熟度和地方债务风险逐项复核。

序号	重点任务	项目方向	优先研究的资金渠道	咨询服务组合
01	片区统筹实施	城市重点片区综合更新示范项目	中央财政示范、中央预算、专项债、地方财政、国企	体检、片区策划、项目库、资金装配、全过程统筹
02	高品质生活空间	老旧小区及完整社区建设	中央预算、中央财政、地方财政、专营单位和居民共担	社区体检、项目包、可研、群众参与、运营方案
03	住房安全	危旧住房安全治理与综合改造	中央预算、住房保障资金、地方财政、产权主体	鉴定评估、实施模式、可研、安置和资金测算
04	城中村改造	城中村安全韧性与公共服务提升	专项债、政策性金融、地方财政、国企和集体资金	实施方案、征拆安置、资金平衡、稳评
05	完整社区	社区公共服务设施补短板	中央和地方财政、国企、社会资本	需求评估、设施布局、运营、绩效评价
06	培育发展动能	老旧工业区和低效产业空间更新	国企、政策性和商业贷款、社会资本、成熟资产REITs	产业策划、模式设计、财务测算、招商运营
07	历史文化保护	历史文化街区保护修缮与活化	中央和地方财政、国企、社会资本运营	保护策划、项目包、可研、消防专项、运营评估
08	城市韧性	城市排水防涝能力提升	中央预算、超长期特别国债、专项债、地方财政	系统评估、模型、可研、资金申请、绩效指标
09	市政基础设施	城市地下管网更新改造	中央预算、超长期特别国债、专项债、企业和贷款	普查检测、专项规划、项目库、可研、资金申请
10	生命线安全	城市基础设施生命线安全工程	中央预算、地方财政、专营单位、国企	顶层设计、场景清单、可研、数据治理、运营评价
11	供水安全	供水管网漏损治理与水质提升	中央资金、专项债、政策性金融、供水企业	漏损效益、可研、专项债收益、运营绩效
12	绿色低碳	污水垃圾收集处理设施补短板	中央资金、专项债、政策性金融、国企、社会资本	厂网一体可研、特许经营、财务和绩效评价
13	绿色空间	公园绿地提质与绿道连通	地方财政、符合条件的中央资金、国企	专项规划、项目策划、可研、生命周期成本
14	全民健身	公共体育场地改造提升	中央和地方财政、国企、社会资本	布局规划、运营方案、特许经营评估、绩效
15	防灾减灾	应急避难场所改造提升	中央和地方财政、国有单位投入	专项规划、风险评估、可研、平急转换、演练评估
16	交通和社区服务	停车及充换电设施综合提升	专项债、政策性金融、国企、社会资本、新机制PPP	需求预测、收益平衡、实施模式、特许经营
17	数字治理	房屋基础信息与CIM平台	地方财政、中央相关资金、国企	顶层设计、数据治理、可研、标准体系、绩效
18	人工智能安全	城市更新“人工智能+安全”提升	地方财政、国企、项目建设资金	场景策划、可研、招标需求、数据治理、效果评估